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<사회혁신 포커스 리뷰 1호> 지역혁신생태계 구축과 ‘지방시대’
구분
포커스 리뷰
등록일
2023-08-11 13:58:08
조회수
2,192

 
지역혁신생태계 구축과 ‘지방시대’
김재구

한국경영학회 회장, 명지대학교 교수

지역의 잠재력 발휘를 위해서는 혁신생태계 구축이 필요하다. 지역혁신(Regional and Local Innova-tion)은 그간 균형발전의 범주에서 다루어졌고, 시스템적 관점에서 이루어졌다. 이 균형발전은 지난 20여 년간 ‘사람-공간-산업’이라는 3대 축을 통해 전개되었으나, 2023년 현재 대한민국이 처한 ‘지방소멸 시대’는 그간의 균형발전 정책의 한계와 접근 방법이 근본적으로 변화되어야 함을 보여준다.

점점 더 가속화되는 수도권-비수도권 격차

  

2003년 국가균형발전위원회가 출범하면서 처음 추진한 정책 사항은 ‘지역혁신체계(RIS, Regional Innovation System)’ 구축이었다. 그리고 이어서 공공기관 지방 이전을 추진했다. 이는 ‘지역혁신체계’에 기반한 접근법이다. 그러나 수도권의 GRDP 비중이 상승하는 흐름을 보여왔고, 특히 문재인 정부 기간 수도권과 비수도권 간 격차는 사상 최대 수준이 되었다.

‘사람-공간-산업’을 3대 축으로 자원의 투입과 공급을 중시하는 지역혁신체계(RIS) 그리고 이에 따른 정부 주도의 지역혁신은 이제 그 수명을 다하였다. 21세기 패러다임은 ‘혁신생태계(Innovation Eco system)’ 기반의 지역혁신이다.
  

‘지역혁신체계(RIS)’는 지역 주력산업 정책 및 인프라(공간) 투자 중심 접근법으로 설명할 수 있다. ‘투입-산출’의 메커니즘이다. 따라서 선형적이며 자원의 투입과 공급을 통한 낙수효과를 기대한다. 정부와 공공부문이 주도하는 하향식(top-down) 방식이다. 그래서 공공기관을 이전하고, 혁신도시를 개발했다. 외형적으로는 균형발전이 이뤄지고 있는 것처럼 보인다. 그러나 위 그림과 같이 수도권과 비수도권 간 제반 격차는 사상 최대를 보이고 있다. 기업 영역은 이보다 더 심각하다. 2019년 기준 전국 250개 기초 지자체 중 서울시 소재 5대 기초 지자체(전국 인구의 3.13%)에 소재한 기업의 매출액은 전국 기업 매출액의 30.3%를 점유하고 있고, 종사자의 경우 전국의 15.7%가 집중되어 있다. 초극단적 쏠림 현상이다. 지역혁신체계 기반의 균형발전 모델이 한계에 봉착했다는 것을 시사한다.

  

공진화적 관계성을 가진 지역혁신생태계

 

‘지역혁신생태계(RIE, Regional Innovation Ecosystem)’는 혁신 주체 간 상호 유기적 관계성을 중요하게 다룬다. 특히 기업과 대학 그리고 지역사회 등 민간 혁신 주체의 역할과 상호관계를 중요하게 살핀다.

윤석열 정부의 ‘민간주도 혁신성장’은 바로 ‘지역혁신생태계(RIE)’ 접근법을 가져가야 한다. 기본적으로 혁신생태계는 ‘기업 생태계-지식(기술) 생태계-사회혁신 생태계’간 유기적 공진화(co-evolution) 관계를 말한다. 따라서 지역혁신생태계는 각 지역의 인구-고용 구조, 산업 환경, 인프라, 제도 환경, 지역 커뮤니티, 지역 문화 등 각 지역의 고유한 특성(혁신 하부 구조)에 기반한 ‘기업-지식(기술)-사회혁신 생태계’가 상호작용을 하며 공진화적 성장 발전을 추구하는 것을 의미한다. 3영역의 생태계가 별도로 기능해서는 지속가능하지 않다. 주로 기업 생태계가 주도성을 지니고, 지식(기술) 생태계 및 사회혁신 생태계가 기업 생태계의 성장 발전과 함께 하는 공진화적 관계성을 가질 때 지역혁신생태계의 지속가능성이 담보될 수 있다.
  

지역혁신생태계를 조성하고, 지역의 혁신성장 정책을 전개하기 위해서는 다양한 정책 영역들이 병합 및 중첩해서 전개되어야 한다. ‘산업 정책-기업 정책-일자리 정책’이 전면에 나서는 정책 영역들이라면, ‘과학기술(연구 개발)-교육(인적자원 개발)-공간 및 인프라-제도 및 사회문화 정책’들은 이를 뒷받침하는 구조다. 즉 ‘기업-지식(기술)-사회혁신 생태계’로 구성되는 ‘지역혁신생태계’를 조성하기 위해서는 범정부적 협력 체계를 구성하여 지역 민간의 혁신 주체들 간 상호관계성이 유기적으로 극대화될 수 있도록 해야함을 의미한다.

3가지 원칙에 의해 실현되어야 할 ‘지방시대’

 

‘국정목표 6 : 대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’로 구체화 시켰고, 이를 3가지 약속으로 세분화하였다. “약속 21. 진정한 지역주도 균형발전 시대를 열겠습니다. 약속 22. 혁신성장 기반 강화를 통해 지역의 좋은 일자리를 만들겠습니다. 약속 23. 지역 스스로 고유한 특성을 살릴 수 있도록 지원하겠습니다.”라는 3가지 약속 아래 15대 국정과제를 수립하였고, 이는 윤석열 정부 출범 후 10대 국정과제로 병합·조정되어 관리되고 있다.

  

‘지방시대’는 3가지 원칙에 의해 실현됨을 기초로 한다. 이를 대중적으로 쉽게 표현하기 위해 인수위 지역특위에서는 ‘지방주도·형형색색·고른기회’로 표현했다. 

  

그 첫째는 ‘지방 주도성’이다. 대한민국 건국 이래 국정의 대부분은 ‘중앙 주도’에 의해 전개되었다. 지방자치 30년 이상의 역사를 지니면서도 지방자치분권의 수준은 여전히 ‘중앙집권시대’에 머물러 있다. 지역 주민의 권익 보호 및 복리 증진이라는 헌법적 가치보다 국가의 사무가 우선하는 행정 패러다임이 지배적으로 자리하고 있는 것이다. 따라서 지역 주민의 접점에 있는 지방자치단체(이하 ‘지방정부’)가 주도적으로 자치권을 행사하는 것이 지역 주민의 권익 보호 및 복리 증진이라는 헌법정신의 구현과 맥을 같이하며, 이것이 ‘지방시대’를 여는 첫 번째 길이다.

두 번째는 ‘지역 고유-역동성’이다. 모든 국민 각자가 고유의 개성을 지니고 있고, 이는 누구나 모두 존중받아야 한다. 이처럼 모든 지역도 고유의 특성과 개성을 지니고 있으며, 지역정책사업에서 인정되고 존중받아야 한다. 그럼에도 불구하고 그간 중앙정부 주도의 제반 지역정책사업은 ‘공모형’으로 대변되듯 획일화된 기준과 잣대로 전개되었다. 이제는 이를 지역의 고유성과 역동성을 살릴 수 있도록 지역 주도의 다원화된 접근법을 취해야 한다.

 

세 번째는 ‘지역 기회 공정성’이다. 산업화를 거치며 서울과 수도권 집중화 경향은 빠르게 가속화되었다. 태어난 지역 배경이 곧 사회적 계급으로까지 이어지는 ‘결정론적 사회’가 현재 대한민국의 슬픈 자화상이다. 인수위 기간 중 방문한 광주시에서 한 청년은 “복합쇼핑몰은 쇼핑 공간이 아닌 문화·복지시설이다. 복합쇼핑몰이 없는 광주시에 살고 있는 청년들은 타 지역 거주 청년들에 비해 문화·복지 격차를 지닌다”라고 격정의 변을 토했다. 교통-보건·의료-교육-문화 등 지역의 기초 인프라와 정주 여건의 구조적 격차는 ‘각인(모든 개인)의 기회를 균등히 한다’는 헌법정신과 부합하지 않는다.

이상의 내용을 토대로 국정 목표인 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 실현하기 위해서는 대한민국 헌법정신의 구현이라는 가치 철학의 토대 위에 1) 지방 주도성, 2) 지역 고유-역동성, 3) 지역 기회 공정성의 원칙이 작동하는 ‘지방시대 정책 거버넌스’를 구성하고 운영하는 것이 절대적으로 요구된다고 하겠다.

한국사회복지협의회 사회공헌센터 홈페이지에서 해당 원문을 다운로드 할 수 있습니다.
(04195) 서울특별시 마포구 만리재로 14 한국사회복지회관 5층 한국사회복지협의회
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